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Procesal contencioso-administrativo: el acto administrativo "plúrimo". El recurso contencioso-administrativo indirecto.


EL ACTO ADMINISTRATIVO “PLÚRIMO”
Consecuencias jurídico-procesales de su existencia

Francisco José Ojuelos Gómez
Abogado del ICA de Huelva



Introducción


En la práctica procesal, la calificación como acto administrativo o disposición general de una concreta resolución administrativa tiene una relevancia capital. El presente estudio nace del planteamiento práctico de los diversos interrogantes derivados de la defensa frente a interpretaciones restrictivas del acceso a la Tutela Judicial Efectiva surgidos de la llevanza de los autos número 8/1982/2012 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (dimanantes de los 680/2011 del TSJ de Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo).

En el supuesto litigioso concreto que es el origen de este estudio se reacciona
por vía directa e indirecta contra la resolución de convocatoria de un proceso selectivo para el acceso a la función pública docente que contenía las bases del proceso y contra las dos resoluciones finalmente dictadas a su amparo. La Sentencia, estimatoria parcialmente del recurso, tiene efectos sólo sobre la última de las resoluciones, cuya modificación es decretada en consideración del reconocimiento del derecho de la recurrente a ser incluida en la lista de funcionarios en prácticas cuya publicación es el objeto de la citada resolución.

Los estudios que han ahondado en el tratamiento del problema concluyen, como ha de hacerse tras analizar la jurisprudencia, entendiéndolo, bien irrelevante, bien irresoluble. Para la doctrina más actual y para los Altos Tribunales no siempre es posible determinar qué es acto “plúrimo” y qué disposición general; para la doctrina, ello sucede porque los criterios diferenciadores son divergentes. En el caso de los Tribunales, para un mismo tipo de resolución de la administración, han cambiado su propio criterio, calificándolo a veces como acto y a veces como disposición1.

Sin embargo, las representaciones procesales de las Administraciones en nuestro país utilizan el recurso de calificar una disposición como acto administrativo plúrimo con la intención de evitar el debate de fondo sobre la cuestión litigiosa y, en definitiva, obtener un pronunciamiento favorable por la vía rápida.

De una interpretación conforme a derecho2 de la propia ley procesal (y material) administrativa no puede llegarse a entender que el acto administrativo plúrimo exista más allá del plano teórico. Básicamente, es un recurso que, con quebranto del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva3 evita a los Tribunales entrar sobre el fondo con el pretexto de la firmeza -vía consentimiento tácito de un perjudicado que no podía saber que lo iba a ser- de una disposición general.

Como la prescripción de las acciones o la apreciación de la falta de interés casacional en la denegación de la admisibilidad del recurso de casación contencioso administrativo (93.2.e) LJCA4, la concreta apreciación de la condición de acto en lugar de disposición general de una concreta resolución administrativa como rasgo limitativo del derecho a un pronunciamiento judicial sobre el fondo y, por tanto, de justicia material, habría de estar presidida por una interpretación significadamente restrictiva.


1. El marco procesal y de procedimiento administrativo


El artículo 26 de la LJCA, Ley 29/1998, de 13 de julio, consagra la posibilidad de tutelar judicialmente, desde el punto de vista práctico, el ajuste a derecho de cualquier disposición general más allá del plazo previsto (art. 46) para formalizar el recurso directo contra la misma.

Decimos práctico porque aunque la literalidad del precepto establece la posibilidad de actuar contra los actos dictados en aplicación de la disposición (no contra la disposición misma) en base, eso sí, a vicios de la propia disposición5, la propia Ley procesal establece consecuencias para la propia disposición en caso de estimación del recurso.

La misma LJCA prevé, como efecto imperativo desvinculado del petitum del recurrente, la expulsión de la disposición del ordenamiento6 para el caso de que sean sus vicios los que determinen la estimación de un recurso contra el acto que dimana de ella. La invalidez derivada, previa apreciación de la existencia de un vicio en la disposición con motivo de un recurso directo contra el acto de aplicación, flexibiliza por tanto cualquier rigor en la interpretación del principio de congruencia en favor de una depuración del ordenamiento. Se trata de una cuestión de gran interés que excede el ámbito de este artículo7.

El apartado 2 del artículo 26 incide, para mayor claridad al respecto de la intención del Legislador, en la intrascendencia a los efectos del recurso indirecto del transcurso del plazo para recurrir la disposición general e, incluso, de la desestimación de un recurso indirecto anterior interpuesto contra la propia disposición, consagrando pro actione por tanto, una suerte de derogación de la exceptio rei iudacatae.

Cabe destacar ahora, por su trascendencia posterior en las conclusiones de este trabajo, que en la regulación expresa de la cuestión de legalidad prevista en el artículo 27.1, contenida en los artículos del 123 al 126 LJCA, el Legislador emplea (123.1) la expresión preceptos reglamentarios y no, disposición general.

Los fines de este estudio exigen igualmente invocar el artículo 53.2 de la LRJ-PAC que, como exigencias concurrentes para la conformidad a derecho de los actos, establece su necesario ajuste a las normas jurídicas más (y) su determinación y adecuación a los fines del propio acto: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. En principio, y excluidos evidentemente los actos de trámite, contra los que no cabe reacción jurídica más allá de los supuestos referidos en artículo 25.1 de la LJCA, cuya naturaleza específica es propiciar las condiciones para el dictado de otros, el dictado de actos con fundamento en otros actos debería limitarse a los supuestos que pueden extraerse de una interpretación conjunta del citado artículo 53.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del artículo 106.1 de la Constitución (Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa...) y del artículo 28 de la LJCA, que confirma ex lege la validez de los actos administrativos que, dictados con base en otros, se limitan a reproducirlos o a confirmarlos y, por lo tanto, no tendrían contenido novedoso alguno.

Aunque literalmente el ajuste veda la introducción de discrepancias, la tendencia interpretativa se ha consolidado en este caso en sentido no estricto a favor de una mayor libertad de acción de la Administración (la discrepancia, nota definitoria de la falta de ajuste, es comúnmente la constatación de una diferencia o desigualdad que resulta de la comparación), puesto que la vigencia de la discrecionalidad administrativa ha hecho que se limitase tradicionalmente la apreciación de la falta de ajuste a la existencia de contravenciones directas, en el sentido que la doctrina ha calificado como vinculación negativa de la Administración a la legalidad8.

Ahora bien, tal como expone Luis Morell Ocaña, la jurisprudencia ha acabado asumiendo la posibilidad de tutelar -judicialmente, en el marco de las pretensiones que caben en la Ley procesal- todo acto administrativo, por entender que no hay acto administrativo que no tenga elementos reglados9, por más que su contenido sea eminentemente discrecional. La interpretación auténtica del Legislador en la Exposición de Motivos de la LJCA es el origen, como señala Morell Ocaña, juntamente con la doctrina, de la vía analítica que permite diferenciar qué elementos del concreto acto son discrecionales y cuáles reglados.

Si el control judicial de los actos se ha de limitar, como es sabido, a un control de legalidad, la primera regla que puede inferirse del anterior razonamiento es que no puede dictarse un acto que derive únicamente de otro acto. Es cierto que este razonamiento parte de desconocer que ciertos actos pueden no hacer expresión de su componente reglado, que puede concurrir aunque sea tácito, ahora bien, como analiza la misma obra (página 218), la motivación exigida de los actos administrativos ha sido interpretada por la jurisprudencia, a veces, como exigencia de garantía que exige la exteriorización del modo y las razones que han llevado a la Administración a adoptar una decisión determinada.

En cualquier caso, lo cierto es que la convalidación jurisprudencial de la falta de motivación expresa de los actos administrativos supone una separación del tenor literal del artículo 54 de la LRJ-PAC, que la exige prácticamente para todo tipo de acto, al menos en su redacción vigente operada por la Ley 4/1999 de 13 de enero.

Por último, se ha de reseñar cómo, con respecto a la discrecionalidad normativa10, existe una tendencia -al parecer cada vez más aceptada- que propugna contraerla, facultando a la Administración en el marco de su ejercicio a elegir sólo entre las varias opciones que la ley le brinda en el caso concreto.



2. Posición de la doctrina



En función de las concretas pretensiones del estudio en el que se enmarque, la definición de los rasgos diferenciadores entre acto administrativo y disposición general (reglamento, más habitualmente) tiene un tratamiento más o menos profundo. Siguiendo en primer término a Francisco García Gómez de Mercado11, el rasgo que ha sido usado tradicionalmente para diferenciar acto de reglamento es la generalidad de este último, rasgo que la doctrina moderna ha superado, para sustituirlo por la normatividad, que se determina, en resumen, por una vocación (predicable entendemos, si no de una resolución, sí de la voluntad de la que emana) de la disposición de incorporarse al ordenamiento. El autor califica de “impropia” la denominación elegida por el Legislador, circunstancia ésta que refuerza la posición de este estudio, al constatar una diferencia conceptual entre el tenor de la Ley procesal y cierta interpretación consolidada.

La base de su argumento se encuentra en la STS que reproduce en parte y que, con referencia a una pretendida ordinamentalidad, solventa el problema de la distinción de la disposición con el acto, fundamentalmente, concediendo sin excesiva argumentación la apreciación de uno de los rasgos propios más aceptados de su propia definición.

Un estudio más detallado al respecto de la cuestión, como el de Manuel Fernández Salmerón12, llega a conclusiones parejas. Se parte del análisis de los rasgos denominados clásicos predicables del reglamento: la generalidad y la abstracción, rasgos que fueron abandonados por su poca eficacia diferenciadora en determinados supuestos. En el camino que describe la evolución, es descartado el uso del término “reglamento” como rasgo distintivo (nomen iuris), para finalmente establecer, siguiendo con ello, con la oportuna exposición y cita, a los más destacados administrativistas, los criterios definitivos de la innovación y la ordinamentalidad.

Al respecto de la innovación, Fernández Salmerón expone la postura de A.M. Sandulli, que califica de “sugerente”. Ciertamente lo es, en particular, por cuanto en el sentido que pretendemos dar a este trabajo, la aceptación del carácter innovador como rasgo definitorio y diferenciador impide calificar como acto cualquier resolución que incluya un contenido innovador y, con ello, se limita indirectamente la procedencia del acto en exceso desvinculado de la norma, aunque también es precisa la concurrencia del carácter normativo (sustancialmente normativo, lo que acaba llevando de nuevo a las notas discutibles de generalidad y abstracción).

En lo relativo a la ordinamentalidad (teoría ordinamentalista), se expone cómo dicho rasgo no puede predicarse del acto que por el contrario, está caracterizado por su “consunción”: mientras el acto, al cumplirse, se agota, la norma, cuando es cumplida, se afirma. En resumen, la ordinamentalidad tiene, en gran medida, rasgos puramente formales: vocación de incorporación al ordenamiento, innovación -como idoneidad para incorporarse- y, si se nos permite, “no consunción”. La normatividad sustancial, continúa Fernández Salmerón, es asimilable en cierto modo a la abstracción, como “previsión en el reglamento de una acción-tipo susceptible de verificación ab initio ilimitada”. Tal como ponen de manifiesto ciertas normas con su vigencia temporal limitada (v.gr., las disposiciones transitorias), el elemento cronológico no sirve a los efectos de la distinción.

En conclusión, se pone de manifiesto que el debate ni está cerrado ni resulta de resolución posible aparente, al menos con carácter definitivo. Dicho esto, no renuncia a la difícil tarea de arrojar más luz sobre la cuestión.

En su completa y detallada propuesta, planteada a los estrictos efectos de la distinción entre acto administrativo y disposición normativa (literalmente) de la Administración13, el autor fundamenta cumplidamente la relevancia del rasgo abstracción, que apoya en la vigencia del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

El discurso acaba llegando a un punto crucial para el interés de este trabajo, por cuanto se excluye, en base al rasgo de la abstracción, la calificación como reglamento de las bases de un concurso o de cualquier otro proceso de concurrencia. Aquí se llega al empleo directo de la denominación acto plúrimo14.

Dicho lo cual, el autor admite, precisamente en aras de la salvaguarda de la tutela judicial efectiva, tratarlos como disposiciones generales (ahora sí, se emplean los términos exactos de la LJCA) a la hora de reaccionar contra los mismos. La situación, con la vigente LJCA, se plantea no obstante más problemática, por efecto de la nueva previsión que supone -en buena lógica, entendemos- la eliminación de la disposición general que motiva el ejercicio del recurso indirecto contra sus actos de aplicación (27 LJCA).

Se acaba proponiendo una solución -la previsión de un criterio de recurribilidad sin consecuencia de nulidad de estos actos plúrimos de los que emanan otros “aplicativos”- que, según entendemos, ya es posible extraer de una interpretación de la LJCA más literal y adecuada desde el punto de vista de la mayor efectividad de los derechos fundamentales.

Tal y como fue avanzado, el artículo 123.1 de la LJCA, con el que comienza el segundo capítulo del título quinto de la Ley, emplea la denominación precepto reglamentario. Para añadir más riqueza al tratamiento de la cuestión, trabajos como el de José María Boquera Oliver consideran que debe distinguirse entre disposición y reglamento15. La disposición administrativa es un acto administrativo general. Eso por una parte. Por otra, la disposición no es, pues, Derecho u Ordenamiento jurídico sino que está sometida tanto a la ley como al Derecho. Tampoco lo es la ley singular para el autor, que realiza una interpretación a la luz directa de la Constitución, que entiende precisa porque la propia Constitución no se manifiesta al respecto explícitamente. Tal como puede intuirse, el debate no está en el mismo plano en todos los trabajos –en particular, en este último- por lo que no puede utilizarse, descontextualizado, de manera plena para ratificar las conclusiones de éste, pero en cualquier caso lo cierto es que se pone de manifiesto la falta de uniformidad interpretativa.

Estudios más extensos o generales no tratan la cuestión desde el punto de vista de su trascendencia procesal y no encuentran problemática alguna en la definición de los rasgos diferenciadores entre acto y disposición general, llegando a proponer como categoría consolidada de acto plúrimo las convocatorias de pruebas selectivas. Señalando la deriva argumentativa jurisprudencial respecto de las RPT ya tratada, desde su punto de vista, la trascendencia de la diferenciación es escasa; en particular, tras la entrada en vigor de la vigente LJCA, que establece reglas idénticas para los actos administrativos y los reglamentos16.


3. La jurisprudencia


El debate en los términos en los que está siendo planteado exige que el acto administrativo que es recurrido indirectamente carezca de vicio alguno que no sea adquirido de manera directa de la concreta disposición general de la que deriva. Concurriendo esta condición, la posibilidad de reaccionar contra el acto se contrae a la denuncia de los vicios de la disposición y de ahí la importancia de que la misma no sea declarada consentida calificándola como acto.

El matiz, estrictamente procesal, tiene implicaciones materiales evidentes: el acto administrativo que se limita a aplicar una disposición viciada puede ser considerado conforme a derecho -no declarado como tal, porque la Sentencia no entraría a resolver- si se parte de considerar posible la consolidación de la disposición, a pesar de sus vicios, por el mero transcurso del plazo para recurrir. Si el acto se limita a aplicar la disposición viciada pero consolidada, se dirá que hubo que recurrir la disposición en plazo y asunto resuelto.

Todo ello, gracias a la calificación de una disposición como acto, plúrimo eso sí, con la intención de indicar, sin emplear la denominación “general” la pluralidad de destinatarios. Lingüísticamente, “plúrimo” es un artículo nuevo, que será incorporado a la próxima, vigésima tercera edición, del DRAE que significa “abundante o variado”.

Ya se ha referenciado (nota 1) la deriva en la calificación jurisprudencial como acto o disposición general de las RPT. La deriva no ha cesado, resultando que a veces, y sin que en la mayoría de los casos más recientes estudiados se entre en excesivas fundamentaciones, se califica como acto plúrimo a efectos de limitar la posibilidad de accionar contra ella aquella misma resolución que en otros supuestos se entiende revisable17.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears dictada en sede del procedimiento cuya llevanza inspira este trabajo determina que, siendo la Convocatoria consentida (página 9, tercer párrafo, líneas 24 en adelante), las Resoluciones emanadas de la misma, recurridas en tiempo y forma de manera indubitada (directamente, y no por el cauce del artículo 26 LJCA) responden a la aplicación de sus bases (“...al margen de responder a la aplicación de las bases de la convocatoria que resultaban consentidas y firmes para la recurrente...”) y por ello están -se deja inferir de la expresión entrecomillada-, en cierta medida, ratificadas en cuanto a su legalidad.

La Sala fundamenta con todo ello la exclusión de un juicio cumplido sobre la legalidad de las dos Resoluciones recurridas emanadas de la Convocatoria, en clara contradicción con la doctrina constitucional aplicable y que la propia Sala sentenciadora llega a citar, aunque claro, no reproduce: v.gr., STC Sala Primera, 107/2003, de 2 de junio de 2003: “En todo caso, conviene asimismo precisar que, conforme a nuestra doctrina (SSTC 1931987, de 9 de diciembre, FJ 2, y, 93/1995, de 19 de junio, FJ4, por todas y ATC 12/1998, de 15 de enero, FJ4, el hecho de que la demandante no recurriera en su día contra la Orden por la que se publicaron las bases de la convocatoria no es obstáculo para plantear ahora, ante este Tribunal, un recurso de amparo por lesión de sus derechos fundamentales contra los actos de aplicación de dichas bases por la razón de que aquellas se consideran inconstitucionales, puesto que la presunta vulneración del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y empleos públicos (art. 23.2 CE) invocado por la demandante se habría producido, en su caso, de forma concreta y real, en el momento en que el nombramiento para ocupar la plazas controvertidas ha recaído en personas distintas a la recurrente en amparo, esto es, al dictarse la Resolución de 24 de septiembre de 1999 de la Secretaría de Estado para la Administración pública, por la que se nombran funcionarios de carrera del cuerpo auxiliar de la Administración de la Seguridad Social mediante el proceso de consolidación de empleo de carácter temporal, que es el acto administrativo contra el que se dirigió el recurso contencioso-administrativo desestimado por la Sentencia que ahora se recurre en amparo”.

Finalmente, la STS que resuelve el recurso acaba estimándolo, en gran medida, en base a dicha doctrina, aunque no se cite expresamente. Lo cierto es que, contrayéndose los vicios de los actos recurridos a los adquiridos de la Convocatoria, en gran medida se entiende que, o bien es irrelevante la distinción, cuando están en juego Derechos Fundamentales (no estrictamente la Tutela Judicial Efectiva) o bien la Convocatoria es una disposición general. En tanto que el vicio denunciado de ésta se cometía por falta de incorporación del contenido obligatorio de las Convocatorias establecido en el RD regulador de las mismas para los cuerpos docentes y del Estatuto Básico del Empleado Público, ningún efecto habría de tener la Sentencia en modo alguno sobre la conservación del resto de sus bases.




4. Conclusiones


Cualquier limitación no debidamente justificada que impida un pronunciamiento sobre el fondo del asunto por cuestiones formales es contrario al principio pro actione y afecta al Derecho a la tutela judicial efectiva. Se exige confrontar, en liza, los respectivos derechos fundamentales que motivan uno u otro posicionamiento, para terminar deduciendo cuál ha de considerarse prevalente. Estas consideraciones parecen relativamente pacíficas. En general, no es admisible una interpretación de las normas separada de su literalidad cuando, en particular, dicha interpretación es contraria a la mayor eficacia de los derechos fundamentales (STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 6 de mayo de 2010, recurso 4898/2006).
Si el Legislador ha optado por denominar disposición general a una concreta actividad administrativa que es recurrible de forma indirecta, cualquier limitación derivada de cambiar la denominación de esas disposiciones generales tendente a limitar el acceso a un pronunciamiento de fondo es contraria a la mayor efectividad de los Derechos Fundamentales y debería estar proscrita en todo caso. Esta es la opción final de nuestros Altos Tribunales, aunque por desgracia, por lo restringido del acceso a los mismos, sólo en los casos de mayor relevancia desde el punto de vista de la afectación de esos Derechos Fundamentales. El acto plúrimo, si existe, es absolutamente imposible de definir con garantías en todo caso, por lo que frente al derecho a un pronunciamiento de fondo no cabe alegar su existencia.
1Manual de instrucciones para la elaboración de las RPT en las entidades locales. Lourdes Palacios Mostacero: http://servicios.aragon.es/portalAALL/document.do?clobId=427#_Toc255991743. En el apartado 2 se estudia la naturaleza de las RPT, Relaciones de puestos de trabajo, instrumentos emanados, según explica la autora, al amparo del Estatuto Básico del Empleado Público, Ley 7/2007, de 12 de abril, en concreto, del artículo 74 de la Ley. Tras un detallado estudio de los pronunciamientos al respecto, que incluye la cita de las Sentencias concretas, la autora acaba calificando la naturaleza de las RPT como de tertium genus o naturaleza no típica. Cuando, se explica, se pronuncia a favor de su carácter normativo, el TS lo hace sólo a efectos procesales. La calificación de las RPT como “instrumento mixto” por parte del TS también es tratada por José Ramón Chaves García, Magistrado del TSJ Gallego: Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿carne o pescado? http://contencioso.es/2013/03/24/relaciones-de-puestos-de-trabajo-carne-o-pescado/
2La interpretación concreta ha sido configurada de forma definitiva por la Jurisprudencia de nuestros Altos Tribunales, según será razonado, al tratarse de un debate entre la prevalencia de un derecho fundamental, como es la Tutela Judicial Efectiva, y otras consideraciones de justicia formal.

3La afectación de la Tutela Judicial Efectiva es directamente mencionada, en sentido positivo para congratularse de la no apreciación por la Sala Contenciosa del TSJ Castellano-Manchego de la “excepción procesal” en el caso estudiado en la obra señalada en la nota 1, artículo de José Manuel Chaves García. De aquella Sentencia deriva la de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 23 de Octubre de 2012 (Recurso 2741/2011). En aquel caso, la representación de la Administración utiliza el mismo argumento procesal pero en sentido contrario, es decir, califica como reglamento lo que la representación del recurrente entendió que era acto, en base a los criterios jurisprudenciales anteriores. La deriva de criterios propicia que la Administración intente utilizar argumentos también divergentes para evitar el debate de fondo.

4El propio TS (STS 12 de julio de 2004), refieren Rafael Fernández Montalvo (Magistrado del TS) y Carmen Fernández Montalvo (Técnico Superior de la Admón.) en su trabajo Inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo (Apartado 5.2.2.7º) ha propugnado un uso moderado de la concreta causa de inadmisión por incidencia que podría tener en la Tutela Judicial Efectiva. La causa de inadmisión, explican los autores, tiene su origen en una propuesta del CGPJ, efectuada en el Libro Blanco de la Justicia. Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, número 27, 1 de diciembre de 2008.
5
Resulta interesante plantearse por qué el Legislador, para referirse al reglamento (o a la norma, o al acto administrativo normativo o a la disposición normativa) emplea el término disposición general: stricto sensu el apelativo disposición, por su carácter polisémico en el ámbito jurídico (precepto legal o reglamentario, deliberación, orden y mandato de la autoridad) no despeja dudas. Tampoco lo hace el término “general”.
6
Directamente en sede de los mismos autos y, por lo tanto, en la misma Sentencia, si es que el Tribunal es también competente para conocer del recurso contra la disposición (27.2 LJCA) o por vía de la remisión al Tribunal competente (27.1).

7 El control jurisdiccional de los reglamentos (Manuel Fernández Salmerón, 2002, Ed. Atelier, página 314 en adelante) trata esta cuestión, de gran complejidad doctrinal. Explicada la cuestión como un mecanismo de derivación de vicios, el autor defiende la posición doctrinal en virtud de la cual no cabe justificar en una nulidad preexistente no declarada judicialmente del reglamento la nulidad del acto dictado en aplicación del mismo. Se explica el origen del recurso indirecto como institución importada del derecho italiano. Igualmente, desde un punto de vista más práctico, Francisco García Gómez de Mercado, en Alcance actual del control judicial de la actividad de la Administración (Ed. Comares, 2001, página 216 en adelante) analiza la significación y alcance del artículo 27 LJCA, regulador del mecanismo de expulsión del ordenamiento del reglamento objeto de un recurso indirecto, que en cualquier caso vendría a añadirse al mandato que expresa del artículo 6 de la LOPJ. No obstante, la práctica procesal diaria revela lo complicado de que una argumentación con base en dicho artículo así sea acogida sin la previa anulación de reglamento concreto.
8La vinculación positiva o negativa de la Administración a la ley requiere, a nuestro entender, del análisis de los concretos derechos en liza en cada caso. Un tratamiento exhaustivo de la vinculación negativa en ámbito local está disponible en http://www.cemci.org/revista/numero-8/pdf/articulo2.pdf: La consolidación del principio de vinculación negativa en el ámbito local. Alfredo Galán Galán. Revista CEMCI, número 8. Julio-septiembre de 2010. En la página 20 se expresa, en favor del posicionamiento del Tribunal Supremo, la consideración debida al principio constitucional de Autonomía local.
9
Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Aranzadi Editorial. Página 223 de la 4ª Edición.
Obra de la cita anterior. Página 224. Puede encontrarse un estudio detallado de la discrecionalidad técnica a partir de la página 225.
Segunda obra de la cita número 7. Página 207.
12Primera obra de la cita número 7. Página 38.
13Por una parte, se critica el intento doctrinal de trasladar el rasgo al ámbito de la definición arquetípica de la norma jurídica. Por otra, se emplea la denominación disposición normativa, separándose por tanto del tenor literal de la LJCA. Con ello, en gran medida, se coincide con García Gómez de Mercado, que calificaba de impropia la terminología usada por el legislador. A los efectos de este estudio, defendemos que la calificación del legislador es óptima a los efectos de extender el alcance de la Tutela Judicial Efectiva por cuanto dicha consecuencia tiene su causa directa en el empleo de una definición que permite englobar más supuestos en los que cabe acudir al recurso indirecto.
Op. cita 7. Página 52, nota al pie 54.
La Justicia Administrativa. María Jesús Montoro Chiner (coordinadora). Libro homenaje al Prof. Dr. D. Rafael Entrena Cuesta. Ed. Atelier, 2003. Normas, disposiciones y reglamentos. Página 539.
16Santiago Muñoz Machado. Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. IV: La actividad administrativa. Ed. Iustel, 2011. Página 34. Nótese cómo el apartado concreto es titulado Actos singulares y generales o plúrimos, a pesar de que la razón de ser de la diferencia queda establecida no en su generalidad sino en la ordinamentalidad frente a la consunción del acto (carácter aplicativo, se dice). Con cita y reproducción parcial de las STS de 5 de diciembre de 1994 y 10 de marzo de 1995 se demuestra que ...los actos plúrimos “aunque participen de determinadas características propias de las disposiciones generales, no pasan de ser actos administrativos de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente preestablecidas”. La consideración de esta declaración refuerza en gran medida el argumento de este trabajo, que niega la posibilidad de dictar actos en base sólo a actos, en los términos prudenciales en los que ha sido expuesto en su sede.

17 STS Sala 3ª, Sección 7ª, de 20 de marzo de 2012, Recurso 2326/2011: “La adjudicación se realizó tras haber baremado la Administración las distintas propuestas de las licitadoras mediante la aplicación a cada una de ellas de los seis criterios de valoración establecidos en la cláusula undécima del pliego de condiciones particulares, anexo a la convocatoria del concurso. Dicho sistema de valoración fue asumido y consentido por la parte recurrente, constituyendo la "ley" del concurso”. Expresamente la Sentencia del TSJ de Madrid, objeto de la revisión casacional, emplea el término acto plúrimo, para llegar a la misma conclusión. No obstante, parece de la exposición de los antecedentes que no se recurrió la Convocatoria: que no es recurrible estrictamente, aunque en realidad la estimación del recurso contra el acto supone una consecuencia para la disposición (27 LJCA) por lo que procesalmente, en la práctica, sí que puede solicitarse su anulación y, por tanto, sí que es recurrible. En realidad, este matiz no afecta al debate, porque en aplicación de la doctrina que expondremos perfectamente podría haberse estimado el recurso, si es que materialmente procedía, lo que excede del ámbito de este trabajo.  









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