martes, 1 de mayo de 2018

La industria del alcohol contra el Parlamento y el Gobierno de Escocia: la Sentencia del Tribunal Supremo del Reino Unido de 15 de noviembre de 2017.


I. Antecedentes.

Si los efectos de la medida van a percibirse, tras un periodo de consulta pública, a partir de hoy, 1 de mayo de 2018, la voluntad de establecerla nace con una Ley de 2012 del Parlamento de Escocia contra la que se alzaron la Asociación del whisky escocés y dos asociaciones belgas, que en la Sentencia son llamadas, por economía, (la traducción es nuestra) el “Comité europeo de empresas del vino” y la “Asociación europea de bebidas espirituosas”. 



Resultan ciertamente dramáticos los antecedentes que se exponen tanto en la web del Gobierno escocés como en la propia noticia de estos pasados días de “The Guardian”. El consumo abusivo de alcohol se ha convertido en un relevante problema de salud pública. Según los datos que maneja el gobierno, por persona se consumen en Escocia desde 2000, al menos, 20 unidades de alcohol por semana de media. Esto supone una superación del 44% respecto del consumo establecido como “de bajo riesgo”, de hasta 14 unidades de alcohol por semana (dos unidades de alcohol al día, cada día). La población general se coloca así, de media, en una situación de abuso de alcohol estructural que el Gobierno se propone reducir en base, así se declara, a una evidencia que permite esperar resultados en el establecimiento de un precio mínimo para luchar contra el alcohol barato. 

Para los reclamantes, la Ley escocesa de precio mínimo del alcohol sería contraria a la legislación europea al introducir limitaciones en el comercio para las que el Gobierno escocés no sería competente. 

II. La Sentencia.         

El texto completo puede consultarse en el siguiente enlace a la Sentencia. Los dos aspectos centrales de las quejas jurídicas de las actoras son: a) el establecimiento de restricciones cuantitativas a las importaciones (o medidas de efecto equivalente) y, b) en relación solo al vino, la que se desprendería del Reglamento (UE) 1308/2013, de 17 de diciembre, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios (enlace a la última versión consolidada), en virtud del cual se establecería un mercado abierto, de libre acceso, conforme a los principios de la libre competencia. 

Destacamos del pronunciamiento en conjunto los siguientes que resultan de nuestro particular interés:

1) La consistencia del interés público en atacar un problema que tiene una base objetiva bien definida por estudios científicos (vid. par. 20, pág. 13). La Ley viene precedida de una evaluación de impacto comercial y regulatorio (BRIA, por sus siglas en inglés). El BRIA se basa en una serie de estudios previos (uno de ellos, encargado por el Gobierno a la Universidad de Sheffield) que analizan muchos de los aspectos que inciden en el juicio estimativo de la efectividad futura de las medidas (comparación, por ejemplo, de los aumentos de impuestos frente al precio mínimo). Citando directamente las palabras del BRIA, el Alto Tribunal destaca lo siguiente: “The average consumption of alcohol in a population is directly linked to the amount of harm as evidenced in a number of systematic reviews. The more we drink, the greater the risk of harm. As overall consumption has increased in Scotland so have the resultant harms”. Con nuestras palabras, “El consumo medio de alcohol en una población está directamente enlazado con la cantidad de perjuicios (o daños) sufridos, como se evidencia en una serie de revisiones sistemáticas. Cuando más bebemos, más riesgo de daños (o perjuicios). Según ha aumentado el consumo global en Escocia, así los daños resultantes.” Luego se reconocerá que la relación es más compleja y que factores como la pobreza influyen notablemente en los resultados dañosos: el consumo de riesgo y el abuso de alcohol son, a su vez, causa y efecto de situaciones de privación social (par. 21). El análisis de las conclusiones del BRIA continúa en los siguientes parágrafos para destacar que el precio mínimo, frente al aumento de impuestos, que deja margen de maniobra sobre el precio al vendedor, tiene la ventaja potencial de ir dirigido a la población que más se afecta por el potencial dañoso del alcohol, la población desfavorecida. 

2) En abril de 2016 se refuerza la evidencia en relación a aspectos no del todo claros hasta entonces, dice la Sentencia (par. 26, pág. 15), merced al estudio de la Universidad de Sheffield “Model-based appraisal of the comparative impact of Minimum Unit Pricing and taxation policies in Scotland.”  Si la mayoría de los bebedores de riesgo y de abuso no están en situación de pobreza, los que están en esta última beben más. Los bebedores en situación de pobreza tienden a acceder al alcohol barato y “aún más sorprendente y triste”, los bebedores de riesgo y de abuso en situación de pobreza están involucrados en muchas más muertes y hospitalizaciones que los que no están en tal situación. El estudio ha modelado el efecto del sistema de precio mínimo (50 peniques por unidad de bebida), concluyendo una posible disminución de 681 unidades en bebedores de abuso en situación de pobreza (frente a unas 181 unidades menos en bebedores de riesgo fuera de la situación de pobreza), por ejemplo (par. 27). Se estiman sobre 2000 muertes menos y sobre 38.000 menos hospitalizaciones durante los primeros 20 años de efecto de las medidas.             

3) La Sentencia continúa analizando la pertinencia de establecer una medida menos restrictiva que el precio mínimo (impuestos, por ejemplo) para lograr el mismo objetivo, a partir de una serie de aspectos, teniendo en cuenta, se dice, que en la alzada no se discute la idoneidad de la medida para lograr el objetivo, sino la posibilidad de alcanzarlo con otra menos restrictiva (par. 29): The core comparison here is between minimum pricing and some form of excise or tax.(par. 30). El estudio de 2016 de la Universidad de Sheffield se entiende el más adecuado como material probatorio (par. 32) por estar dirigido específicamente a la población escocesa, siendo que el mismo concluye (M18) que el precio mínimo es más eficaz que un incremento del impuesto del 28% para reducir las desigualdades de salud relacionadas con el alcohol y dirigirse mejor al grupo de bebedores en nivel de abuso y de bajos ingresos, que son los que mayor riesgo sufren a raíz de su consumo. El precio mínimo como medida en pos de la reducción del consumo, atina más con el alcohol barato que con el alcohol en su conjunto (par. 34). Otras fórmulas generan problemas (incrementos de precio por causa de impuestos) sobre productos que ya son más caros que el precio mínimo (par. 40). La imposición de impuestos plantea, además, problemas de compatibilidad con la normativa europea (par. 44), que no son de analizar en este artículo, por exceder nuestras capacidades.

4) Entrando más en la cuestión central (falta de análisis de impacto en el mercado y proporcionalidad, (pág. 26), la Sala se plantea si es posible comparar dos valores estrictamente incomparables (par. 48): “Uno es el valor de la salud, en términos de mortalidad y hospitalización, junto con la evidente conveniencia de reducir las desigualdades socioeconómicas en su incidencia. El otro es el impacto económico y de mercado sobre los productores, mayoristas y minoristas de bebidas alcohólicas en toda la Unión Europea.” One is the value of health, in terms of mortality and hospitalisation, coupled moreover with the evident desirability of reducing socioeconomic inequalities in their incidence. The other is the market and economic impact on producers, wholesalers and retailers of alcoholic drinks across the European Union. Y sigue: “Una segunda observación es que esta comparación se complica aún más por el hecho de que no corresponde a ningún tribunal cuestionar el valor que un legislador nacional puede decidir otorgar a la salud.” Más aún, continúa: “Would or should a court intervene because it formed the view that the number of deaths or hospitalisations which the member state sought to avoid did not “merit” or was not “proportionate to” the degree of EU market interference which would be involved? Ponderar salud pública e interferencia en el mercado parece un tanto grotesco y por eso el examen en tres pasos de la medida (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, pár. 6, pág.5) resulta especialmente complicado respecto de la proporcionalidad. Los argumentos expositivos terminan con una suerte de concesión de un voto de confianza que parte de constatar que existe una incertidumbre sobre el efecto en el mercado de la medida. 

III. Conclusiones.



Nuestro resumen libre de las conclusiones de la UK Supreme Court (par. 63) es que puede llegarse razonablemente a la conclusión de que el sistema de fijación de precios mínimos es proporcionado en el sentido requerido por la UE. Aunque los impuestos podrían considerarse de inicio una alternativa a considerar, el precio mínimo del alcohol se concentrará mucho más en la bebida realmente problemática a la que siempre se dirigieron los objetivos del Gobierno y cuya naturaleza se ha identificado aún más claramente con el material disponible más recientemente, particularmente el estudio de abril de 2016 de la Universidad de Sheffield. No se puede exigir predecir lo impredecible. El sistema de la Ley de precio mínimo del alcohol será experimental, pero ese es un factor atendido por sus disposiciones para su propia revisión y de su previsión de cese automático si no hay otro acto normativo posterior (sunset provision). Es una decisión que compete al Parlamento y al Gobierno y que no merece por tanto una revisión intrusiva por parte de un tribunal nacional. El precio mínimo implicará una distorsión del mercado, incluido el comercio y la competencia de la UE. Sin embargo, esto no obsta considerar preferentes los beneficios para la salud. El Parlamento y el Gobierno escoceses han decidido, como cuestión de política general, dar gran importancia a la lucha contra la mortalidad y la hospitalización relacionadas con el alcohol y otras formas de daño relacionado con el alcohol y esta prioridad merece el crédito que ahora recibe. 

P.S.: Más información en relación a alcohol y salud en el siguiente artículo.

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